25 éves Magyarországon az ombudsman intézménye, ennek kapcsán kérdeztem Dr. Cservák Csabát (habilitált egyetemi docens), a KRE Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszékének vezetőjét.

Cservák Csaba 2001-ben végzett az ELTE jogi karán, dolgozott ügyvédként, volt a Köztársasági Elnöki Hivatal Jogi, Alkotmányossági és Közigazgatási Hivatalának vezetője, dolgozott a Szegedi Egyetemen, a Pázmány Péter Katolikus Egyetemen, jelenleg is a KRE Állam- és Jogtudományi Kar Alkotmányjogi Tanszékének vezetője. 2014. óta a Független Rendészeti Panasztestület, a „kollektív ombudsman” tagja.

Az elmúlt 25 év alatt mennyire vált a magyar jogrendszer részévé és mennyire tekinthető sikeresnek az alapvető jogok biztosának intézménye?

Ez idő alatt komoly szerepe volt az alapvető jogok érvényesülésében, az esetleges önkényes állami cselekedetek visszaszorításában. Az önkénytől mentes állam, a „jó kormányzás” alapvető jogállami követelmény, amelynek nélkülözhetetlen feltétele az alapvető jogok érvényesülése. Azonban látható, hogy még hatékony – alkotmánybíráskodással megtámogatott – igazságszolgáltatási rendszer mellett is könnyen belefuthatnak a polgárok olyan visszásságokba, amelyek az alapvető jog(ok) sérelmét okozhatják. Különösen igaz ez a helyzetükből fakadóan veszélyeztetettebb helyzetűek, így például gyermekek, vagy éppen fogyatékkal élők esetén. Az ombudsman e visszásságok orvoslását segíti elő, valamint hozzájárul a jogállam fejlesztéséhez. Hazánkban az alapvető jogok biztosa és hivatala látja el – úgy gondolom sikerrel – az ombudsmani feladatokat. Azonban a „tökéletességre törekvés” igénye egy sikeres intézmény esetén sem hagyhat alább.

Hogyan változott az ombudsman feladatköre kialakulása óta, melyek az esetleges magyar sajátosságai nemzetközi összehasonlításban?

Érdekes módon az ombudsman klasszikusan a közigazgatás visszaéléseinek, méltánytalanságainak ellenszere volt. Ma pedig – leginkább a hazai nyilvánosságban – az alkotmányos alapjogok, emberi jogok letéteményes őreként szerepel.

A vonatkozó gazdag szakirodalom górcső alá vétele során is megerősíthető ama véleményem, hogy e kettő között nemhogy ellentmondás nem feszül, de kifejezetten szoros összefüggés mutatható ki. Az alapjogokat megsértő közigazgatás ugyanis eleve jogszerűtlen működésűnek tekinthető. A törvénytelen állami adminisztráció pedig szinte végzetszerűen vonja maga után az emberi jogok csorbítását.

A közigazgatás jogszabálysértő vagy hibás működése, az úgynevezett közigazgatási hiba önmagában nem alapozza meg az ombudsmani kezdeményezést, a magyar országgyűlési biztos funkciója nem a közigazgatás tevékenységének ellenőrzésére irányul. Ezt azonban a hazai országgyűlési biztosi gyakorlat nem vállalta fel: a jogbiztonsághoz és tisztességes eljáráshoz való jog fogalmán keresztül igyekezett igazolni a közigazgatási hibáknak, a közigazgatás törvényes és tisztességes működésének a vizsgálatát.

Magam úgy teremtenék konszenzust, hogy ha a közigazgatási hiba nem csupán szakmai, hanem tételes normába is beleütközik, továbbá az érintett személy alanyi jogait sérti, úgy mindenképp megnyílik az ombudsman mozgástere.

Az ombudsmanok igazságszolgáltatással kapcsolatos jogköre nemzetközi összevetésben igen tarka színképet mutat. Magyarországon az igazságügy tág fogalmi köréből egyedül a bírósági végrehajtók kerültek be a biztos vizsgálódási körébe. Ezzel szemben például a svéd és a finn rendszerben arra is van mód, hogy a biztos beavatkozzon a bírósági eljárásba, végső soron befolyásolja a döntést. A cseh ombudsman és az osztrák ombudsmani testület a bíróságok adminisztratív tevékenységét vizsgálhatják. Magam ez utóbbi modellt engedélyezném Magyarországon is, vagyis az igazságszolgáltatási adminisztrációt és az eljárások elhúzódását ellenőrizhetné az alapvető jogok biztosa. Ezt a mozgásteret kiterjeszteném az Alkotmánybíróság apparátusának igazgatási tevékenységére is.

2012-től kezdődően az új törvény átalakította az ombudsmani struktúrát, a korábbi (közös hivatallal rendelkező) négy külön biztos helyett egyetlen "alapvető jogok biztosa" tisztséget hozott létre, akinek két helyettese van. Mi az eddigi tapasztalatok alapján a véleménye: a megváltozott formában az ombudsman intézménye jobban képes-e ellátni feladatát?

E kérdésről oszlik meg talán leginkább a szakma véleménye. A korábbi több biztosra építkező modellt többek között az irányítási bizonytalanság miatt alakították át „egyfejűvé”. Viszont részben a szakma aggódó kritikája övezte a reformokat. Egyes vélemények szerint a helyettesi rendszer önmagában ellentmondásos, mert a helyettes biztos számára feladata ellátásához nem biztosít önállóságot. Varga Zs. András kiválóan mutat rá a több egyenrangú biztossal dolgozó modell mellékzöngéire: az egy meghatározott alkotmányos jog védelmére választott biztosnak ezt az alkotmányos jogot kell látókörében tartania. De hibás elgondolás, ha az egyes alkotmányos jogokat kizárólag a jogrend magukban való, függetlenül leírható értékeinek tekintjük.

További probléma lehet, hogy a jogalkotó a „többfejű” rendszerrel akarva-akaratlan egyfajta alapjogi értékrendet állít fel, egyes alapjogokat kiemelve, külön jelentőséget tulajdonítva nekik, míg másokat kissé háttérbe szorítva, mintegy az általános kalapba helyezve azokat.

Jakab András szerint a sajtónyilvánosságot az egyszemélyi vezetés jobban ki tudja használni, ezen összefüggésben a külön ombudsmanok nem pusztán szükségtelenek, hanem kifejezetten kontraproduktívak. Ennek is tulajdonítható, hogy Európában a 49 rendszerből mintegy 40 monokratikusnak minősíthető.

A több egyenrangú biztosra építkező rendszer tehát kaotikus lehet, míg az egybiztosos modellel kapcsolatos ellenérvek közül nem söpörhetjük szőnyeg alá azt, miszerint személyes karizma alapján, mozgástér nélkül nem lehet a helyettesnek – a főnöke járszalagján sínylődve – hatékony jogvédelmet nyújtania. Álláspontom szerint a mostani magyar struktúra részben orvosolja a fenti problémákat. Az irányítási rendszer nem bizonytalan, az egységesség biztosított, viszont a helyettesek leválthatatlanságával kizárjuk azt, hogy csupán főnökük akaratának lelketlen kiszolgálói legyenek. Elképzelhető volna a helyetteseket kicsit megerősíteni, legalább a hivatalon belül nagyobb szervezeti egységgel ellátni őket. Azt sem ártana kimondani – amit helyes értelmezés mellett a hatályos törvény sem zár ki – hogy a helyettesek nem kizárólag a maguk nevében szereplő 1-1 terület jogvédői, hanem kvázi általános helyettesek, de a megjelölt témáknak fokozott figyelmet kell szentelniük. A testületi rendszer kétségkívül rendelkezik előnyökkel. Nem csupán közhely az, hogy több szem többet lát, és ha egyetlen biztosnak elsősorban személyes tekintélye a fegyvere, akkor egy erős testület tekintélye még számottevőbb lehet. A rendszer ellen szól, hogy nem garantáltan hatékony. Az ombudsman gyors, informális segítséget tud elvi szinten nyújtani a jogvédelem hagyományos intézményrendszeréhez képest. Egy testületi döntéshozatal lassúsága, konszenzus hiányában a kompromisszumos álláspont keresése kétség kívül lassítja a jogvédelmet, továbbá a testületen belüli egyetértés hiánya külső szervek számára csökkentheti az ombudsmani fellépés tekintélyét.

A jelenlegi szabályozás szerint ki és milyen ügyekben fordulhat tehát segítségért az ombudsmanhoz?

Korábban említetten, hogy az ombudsman klasszikusan a közigazgatás működését, illetve ezen működés során az emberi jogok érvényre juttatását vizsgálja. A magyar modellben a közigazgatás e körben tágan értelmezendő. Ha a hatóság tevékenysége vagy mulasztása a beadványt tevő személy alapvető jogát sérti vagy annak közvetlen veszélyével jár (összefoglaló elnevezéssel: visszásság), feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, vagy jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva. Az új Obtv. a korábbival szemben a fentiek szerint definiálja a jogirodalomban és a tételes jogban korábban nem elterjedt visszásság fogalmát, az előző vonatkozó jogszabályban ez még nem szerepelt. A visszásság fogalma kifejezi azt, hogy nem csupán a szűk értelemben vett jogsértések esetén járhat el a biztos, hanem rámutathat olyan jogi hibákra például, melyeket a jogalkalmazó szervek, hatóságok a tételes jog alapján nem tartanának törvényellenesnek, talán még az AB sem ítélné Alaptörvénybe ütközőnek, de a jogalkotó szerveknek célszerű lehet a vonatkozó normát finomítaniuk. Vagy esetleg az eljáró hatóságnak – még ha a felettes szerve nem is feltétlenül utasítaná erre – illene gyakorlatán szakmailag változtatnia.

Fogalmi ellentmondást látok – adott esetben – abban, hogy a jogorvoslati lehetőségeket ki kell meríteni, viszont jogorvoslati lehetőség eleve csak már megtörtént jogsértésekkel szemben áll fenn általában. A veszéllyel szemben nem lehet igénybe venni jogorvoslatot. Ezt a mindenkori konkrét jogesetek fényében kell helyesen értelmezni. Álláspontom szerint a helyes értelmezés az, hogy amennyiben valamilyen jogi értelemben vett veszély konkrétan kimutatható és elhárítható, úgy a törvénynek azon fordulata alapján van lehetőség ombudsmani fellépésre, miszerint az adott helyzetre – a veszélyre – nézvést „jogorvoslati lehetőség nincs számára biztosítva”.

Az alapvető jogok biztosának a vizsgálati lehetősége az 1989. október 23-át követően indult eljárásokra terjed ki.

Az alapvető jogok biztosa nem járhat el olyan ügyben, amelyben a határozat felülvizsgálata iránt bírósági eljárás indult, vagy amelyben jogerős bírósági határozat született.

Ha egy adott témában az ombudsman lefolytatta a vizsgálatot, elkészítette az ajánlást, mennyit ér, mire kötelezi az érintetteket az ajánlás?

Ha az alapvető jogok biztosa a lefolytatott vizsgálat alapján arra a megállapításra jut, hogy az alapvető jogokkal kapcsolatos visszásság fennáll, annak orvoslására (a vizsgált hatóság egyidejű tájékoztatása mellett) ajánlást tehet a vizsgált hatóság felügyeleti szervének.

Ha a felügyeleti szerv az ajánlásban foglaltakkal nem értett egyet, az erre vonatkozó közlés kézhezvételétől számított tizenöt napon belül az alapvető jogok biztosa tájékoztatja a felügyeleti szervet az ajánlás fenntartásáról, módosításáról vagy visszavonásáról. Ha az alapvető jogok biztosa az ajánlást módosítja, azt a megteendő intézkedések szempontjából új ajánlásnak kell tekinteni.

A vizsgált hatóság a kezdeményezés tekintetében kialakított érdemi állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül, környezetet károsító tevékenység esetén haladéktalanul tájékoztatja az alapvető jogok biztosát.

Ha a vizsgált hatóság a kezdeményezéssel nem ért egyet, a kezdeményezés kézhezvételétől számított harminc napon belül köteles azt véleményével ellátva felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a felterjesztés kézhezvételétől számított harminc napon belül köteles állásfoglalásáról, illetve a megtett intézkedésről az alapvető jogok biztosát értesíteni.

Az alapvető jogok biztosa a feltárt alapvető joggal összefüggő visszásság orvoslása érdekében a legfőbb ügyész útján kezdeményezheti az ügyész fellépését, a környezet állapotával összefüggő közigazgatási döntés bírósági felülvizsgálata során a perben beavatkozóként részt vehet, az Alkotmánybíróságról szóló törvényben meghatározottak szerint az Alkotmánybírósághoz fordulhat utólagos normakontrollt indítványozva.

Ha az alapvető jogok biztosa vizsgálata során szabálysértés vagy fegyelmi vétség elkövetésének alapos gyanúját észleli, szabálysértési, illetve fegyelmi eljárást kezdeményez a szabálysértési, illetve a fegyelmi eljárás lefolytatására jogosult szervnél. Ha vizsgálata során a személyes adatok védelméhez, illetve a közérdekű vagy a közérdekből nyilvános adatok megismeréséhez való joggal összefüggő visszásságot észlel, bejelentéssel fordul a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatósághoz.

Ha a vizsgált hatóság vagy felügyeleti szerve az érdemi állásfoglalás kialakítását, és az annak megfelelő intézkedés megtételét elmulasztja, vagy az alapvető jogok biztosa az állásfoglalással, a megtett intézkedéssel nem ért egyet, az ügyet az éves beszámoló keretében az Országgyűlés elé terjeszti, és – néhány kivétellel – kérheti, hogy az ügyet a parlament vizsgálja ki. Ha megállapítása szerint a visszásság kirívóan súlyos, illetve a természetes személyek nagyobb csoportját érinti, indítványozhatja, hogy a parlament az adott kérdés megtárgyalását már az éves beszámolót megelőzően tűzze napirendre. A napirendre tűzés kérdésében az Országgyűlés dönt.

Nemzetközi összevetésben érdekes lehetőség, hogy az ombudsmant bizonyos állami szerveknek bármikor fogadniuk kell. Van, ahol a vizsgált szerv (vezetője) mellett ez a kötelezettség vonatkozik a legfontosabb közjogi méltóságokra is. Például Macedóniában az államelnöknek, a miniszterelnöknek és a parlament elnökének is késedelem nélkül fogadnia kell a biztost; a szlovén rendszer még inkább tekintélyt ad a biztosnak, a kormányfő ugyanis 48 órán belül fogadni köteles őt.

Mi az, amin Ön szerint mielőbb javítani/változtatni kellene alkotmányos jogaink biztosítása érdekében?

Előrebocsátom, a jelenlegi szabályozás – mint az eddigiekből is kiderült – teljességgel megállja a helyét a jogösszehasonlítás tükrében, de természetesen – ad absurdum a „tökéletességre törekvés” jegyében – néhány javaslattal előállnék. Az ombudsman fontossága ellenére, minden szimpátiám dacára, pontosan a jogintézmény jellege miatt azt kizártnak tartom, hogy a biztos kikényszeríthető határozathozatali (akár bírságolási) jogkörökkel rendelkezzen. Más szervek irányába azonban kontrolláló, ellenőrző szerepe növelhető.

– Mint később látni fogjuk, amennyiben egy valószínűleg releváns jogszabály Alaptörvény-ellenessége már az ügy elején látszik, bírói kezdeményezésre fel lehet függeszteni az eljárást az Alkotmánybíróság normakontrollját kérve. E tekintetben azonban a felek indítványa nem mérvadó, a bírónak abszolút mérlegelési jogköre van. El lehetne képzelni egy olyan modellt, hogy ilyenkor az ombudsmannak legyen speciális hatásköre az esettel összefüggésben utólagos normakontrollt kérnie, és ilyenkor az Alkotmánybíróságnak legyen joga felfüggesztenie az eljárást.

– Célszerű lenne bevezetni, hogy az ombudsman a bíróságok és az Alkotmánybíróság ügyviteli, adminisztratív tevékenységét vizsgálhassa, különös tekintettel az eljárás elhúzódására.

– A bírósági eljárásoknál a vesztes fél perköltségei sokszor a kereseti követeléseket is meghaladják. Nem lenne ördögtől való egy régi német példából tanulni. Ha a peres eljárás előtt az ombudsman az érintett fél alapjogai vonatkozásában aggályosnak tartaná az ügyet, és alapot látna a polgári jogi perindítás javaslására, akkor megfontolandó, hogy e fél – esetleges vesztessé válása esetén is – mentesüljön a perköltségek viselése alól. Ahogy ezt Pokol Béla is megfogalmazta.

– Az ombudsmannak legyen általános joga jelen lenni és felszólalni a parlament plenáris és bizottsági ülésein! A tisztség komolysága miatt, valamint az igazán komoly ügyek jelentőségének kiemelése okából a mindenkori biztosok aligha élnének ezzel a lehetőséggel vissza. Továbbá (nemzetközi példák alapján) legyen meghatározva, egyes közjogi méltóságok mennyi időn belül kötelesek fogadni a biztost.

– Támogatnám, hogy a biztos kérhessen elvi Alaptörvény-értelmezést az alkotmánybíróságtól.

– Felvetődhet, hogy – amennyiben hosszú távon fennmarad a majd Alkotmánybíróságnál tárgyalandó költségvetési kérdések normakontrolljának kizártsága – a taláros testület adók, járulékok vonatkozásában akkor járhasson el, ha az ombudsman (is) indítványozza. Ez a kettős szűrő szigorú feltétel volna, ugyanakkor a jelenlegihez képest előrelépést jelentene.

– Örömteli volna, ha az ombudsmani jogértelmezéseknek lenne egyfajta kvázi kötelező erejük. Ez lehetne a bírósági határozatokhoz hasonló „szokásjogilag kötelező jelleg”. Ezt úgy képzelem el, hogy az illetékes bíróság, amennyiben a hozzá került ügyben egy ombudsman által korábban értelmezett esetre ismer, úgy indokolásában utaljon legalább arra, hogy adott esetben miért alkalmazott más értelmezést. (Bár fogalmilag ezt igen nehéz törvény által kötelezővé tenni.)

Ez tehát csupán – a bíróság függetlenségét tiszteletben tartva – formai, eljárási kötelezettség lenne.

– Az ombudsman működési körét – például globálisan a legalább részben állami tulajdonú vállalatokra – ki lehetne terjeszteni a jogszabály által, a gyakorlat azonban a jelenlegi törvényi felhatalmazás mellett is részben megteszi ezt. Megfontolandó egyes egyéb magánjogi intézményekre is a kiterjesztés, az Egyenlő Bánásmód Hatósághoz hasonlóan.

Varga Csenge Virág, osztatlan tanárképzés, IV. évfolyam